Лесной кодекс призван создать конкурентную среду

Всеволод Гаврилов, Заместитель директора Департамента имущественных и земельных отношений, экономики природопользования Министерства экономического развития и торговли РФ, участник процесса подготовки текста Лесного кодекса ко второму чтению

Убыточный ресурс

Сначала стоит рассмотреть проблемы, которые существуют в лесном хозяйстве страны. В России около 70% территории покрыто лесами, при этом их экологическое и экономическое качество относительно низкое. Большая часть промышленно развитых стран Европы уже давно руководствуется принципами устойчивого лесопользования. При такой эксплуатации лес как экосистема не теряет своих основных свойств и приносит существенный доход государству. В России долгое время лес рубился без соблюдения принципов устойчивого лесопользования, что привело к деградации леса, особенно в европейской части страны, и как источника дохода, и как экосистемы. Сегодня российский лес является для государства убыточным ресурсом: на его содержание тратится часть налоговых доходов бюджета.

В этой связи очень примечателен опыт маленькой страны Финляндии. Я изъездил ее вдоль и поперек – там только скалы и лес. Тем не менее, благодаря продуманной государственной политике, лесной доход был консолидирован и сформирован серьезный инвестиционный капитал, который реинвестировался в развитие других секторов экономики. Например, компания Nokia в существенной мере была создана государством на доходы от лесной деятельности. Финны аккумулировали лесной доход и использовали его для создания судостроения и индустрии высоких технологий. Неэффективное лесопользование является проблемой не только лесной индустрии России.

Инвестиционный климат в лесной промышленности страны остается малопривлекательным. С 1988 года у нас не было построено ни одного нового целлюлозно-бумажного комбината. Россия обладает обширными лесными ресурсами, но не умеет ими управлять. В итоге страна является основным поставщиком круглого леса в Европу, доля же поставок продукции с высокой добавленной стоимостью в общем объеме экспорта ничтожна.

Формирование конкурентной среды

Разрабатывая поправки в лесной кодекс, мы изучали, на какие факторы можем влиять, чтобы обеспечить формирование конкурентной среды и повысить инвестиционную привлекательность лесного сектора. Основным таким фактором, на наш взгляд, является система администрирования. Сейчас мы наблюдаем непрозрачную систему администрирования лесным хозяйством. Ряд законов работает по принципу: нельзя, но если очень хочется, то можно. Это создает большое поле для коррупции. В новой редакции Лесного кодекса мы пытаемся создать нормы прямого административного действия: если нельзя, значит нельзя, а если можно, значит, можно. Этот вопрос вызывает самые горячие дискуссии и является ключевым среди всех поправок в кодекс.

Существуют две возможности определить победителя в конкурентной борьбе: конкурс и аукцион. Конкурс предусматривает наличие некой системы критериев. При проведении аукциона критерий один: кто больше заплатит. Наши оппоненты считают, что нужно оставить конкурс. Они утверждают, что это позволит выбирать того, кто предложит наилучшую систему управления лесами. Министерство экономического развития предлагает совершенно другое требование к инвестору – инвестор должен быть законопослушным и все! Кто бы ни выиграл аукцион, он обязан следовать нормам закона. И именно законом, а не конкурсной комиссией должна быть установлена наилучшая система управления лесами. Как это сделано, например, в Финляндии. Этот пункт вызывает самое сильное сопротивление. Нас просят: «Оставьте, пожалуйста, это на рассмотрение комиссии». Еще нам говорят, что инвестор не знает, как правильно вести лесопользование. Он знает это лучше нас с вами. Он наймет консультанта, если у него возникнут вопросы. Потому что инвестор знает, что, если он совершит ошибку, то будет нести за нее финансовую ответственность. После того, как инвестор получил права на пользование лесом и заплатил деньги, он будет заинтересован в максимизации получения собственных доходов. Было бы странным, если бы инвестор пришел на аукцион, купил права пользования участком лесного фонда, но после покупки пользоваться им не стал. Любой инвестор будет стремиться максимально быстро вернуть вложенные деньги, при этом соблюдая лесной закон. Оппоненты говорят, что наши граждане незаконопослушны и будут игнорировать любые публичные требования. Да, безусловно, бывают нарушения и таможенного законодательства, и налогового законодательства. Но давайте посмотрим, чем они заканчиваются, – судебными процессами. Все зависит от внятности публичного регулирования и от административной силы государственного надзора. Аукцион является понятным и прозрачным средством выбора претендента в конкурентной обстановке.

Арендная плата

На основе результатов аукциона определяется арендная плата. Важным вопросом является определение начальной ставки арендной платы. Она складывается из таких показателей, как качество самого леса, его удаленность от инфраструктуры и рынков. При этом окончательный размер арендной платы определяется по результатам аукциона. Таким образом, включается механизм авторегулирования цены аренды. Мы считаем, что административное определение ренты является неэффективным механизмом формирования цены лесных ресурсов. Рента – это капитал, который образуется за счет того, что экономический ресурс, в данном случае природный, образовался природными факторами. И задача состоит в том, чтобы наиболее эффективно изъять этот капитал. Я позволю себе выдвинуть гипотезу, что природную ренту назначить и определить административным решением невозможно ввиду ее экономической природы. Иными словами, кто-то должен сказать, что данный лесной участок стоит столько-то. Но, по мнению другого человека, этот ресурс может стоить по-другому.

Единственный способ определить природную ренту – создать конкурентную среду, то есть состязательную атмосферу вокруг участка, и предложить поторговаться по цене. Надо создать сначала конкуренцию, а затем организовать честные торги внутри нее. Поэтому, при подготовке к чтению поправок в Лесной кодекс, мы ввели специальные антимонопольные требования для того, чтобы сформировать здоровую конкурентную среду. Продление сроков аренды Установленный действующим кодексом максимальный срок аренды составляет 99 лет. В целом разброс сроков, предлагаемых разными участниками дискуссии, составляет от 20 до 99 лет. На самом деле маленькие сроки аренды нецелесообразны: в последние десять лет перед окончанием срока аренды никто не будет вкладывать деньги в лесное хозяйство. Это связано с долгим сроком окупаемости этих денег – 15 лет. Поэтому срок аренды должен быть не менее 50 лет. Тем более, что дерево до возраста рубки, например, хвойное, растет 50–70 лет. Аренда на длительный период времени дает возможность планировать ведение лесного хозяйства, чтобы успел возникнуть цикл устойчивого лесопользования, а лес в итоге оставался устойчивой экосистемой. Если давать лес в пользование на 30 лет, то мы просто будем плодить временщиков. Конечно, защита прав арендаторов должна быть обязательно. Для этого мы предлагаем капитализировать в стоимости аренды все инфраструктурные объекты, которые построил арендатор за период аренды, как неотделимое улучшение объекта аренды. Соответственно, если через несколько лет на аукционе выигрывает другой человек, то он должен вернуть разницу в оценке лесного участка прежнему арендатору.

Публичность лесных аукционов

Сейчас мы работаем над нормами, касающимися публичности проведения лесных аукционов. Мы предложили ко второму чтению внести в Лесной кодекс понятие «региональный лесной план». В плане должны быть представлены сведения обо всех лесных участках, которые предполагаются к передаче в пользование на территории соответствующего субъекта РФ. Этот план будет доступен для публичного просмотра. Более того, он должен пройти общественные слушания, потому что этот план определяет, как будет развиваться территория, на которой живут люди. Мы считаем, что вовлечение людей в процесс управления необходимо для обеспечения прозрачности аукционов. Это даже может стать средством предотвращения коррупции.

Для того чтобы продать участок на аукционе, его надо сформировать. Наша лесоустроительная документация давно не обновлялась, но, в принципе, ее хватает, чтобы создать лесорубочный участок. В новой редакции Лесного кодекса мы дали описание процедур, которые необходимо провести перед тем, как предложить участок для аукциона. Но потенциальным участникам аукциона надо дать возможность не просто посмотреть документы, но и увидеть, что они покупают. Мы считаем, что аукционы следует проводить в регионах. Я думаю, что издержки и конкурентная среда образуются на локальном уровне. Поэтому переносить бизнес, например, из Сыктывкара в Москву просто нецелесообразно. Главное – надо создать систему информирования и оповещения о проведении торгов.

Роль регионов в управлении лесными ресурсами

Безусловно, роль регионов в управлении лесными ресурсами должна быть значительной. Россия – лесная страна, для многих субъектов РФ земли лесного фонда являются одним из немногих потенциалов развития как для размещения производительных сил и поселений, так и для получения прибавочной стоимости. В первом чтении полномочия регионов не были в должной степени отражены – в это время работала специальная группа Государственного Совета, которая должна была системно решить проблему разграничения полномочий. На сегодняшний день очевидно – распорядительные полномочия (проведение аукционов, заключение договоров и исполнение обязательств в качестве стороны договора) должны быть у субъектов РФ. При этом надзор и регулирование сосредоточатся на федеральном уровне. Баланс интересов федерации (собственника земель лесного фонда) и регионов должен регулироваться в региональных лесных планах.

Доверительное управление

Сейчас идет активная дискуссия о доверительном управлении. Доверительное управление относится к категории так называемых фидуциарных отношений. На сегодняшний день мы анализируем риски и преимущества этого нововведения. Доверительное управление необходимо для передачи в пользование тех участков лесного фонда, на которых будет вести лесное хозяйство без права промышленной заготовки. В основном это предназначается для труднодоступных регионов. Дело в том, что даже рубки ухода дают возможность получать древесину, продавать ее и иметь от этого доход. Сейчас таким образом формируется свыше половины бюджета лесного хозяйства. Сами лесхозы проводят рубки ухода и продают древесину, получается своеобразная самоокупаемость. Такая самоокупаемость внутри администрирующего органа выглядит нехорошо, и сейчас она прекращается. Объем реализации, деньги, вырученные за реализацию древесины, достаточны для ведения лесного хозяйства, то есть для обеспечения восстановительных свойств леса. И если лес не был продан на аукционе, это означает, что, скорее всего, он просто еще не рентабельный, за ним еще надо смотреть. Поэтому мы предложили принцип доверительного управления такими лесами. Вопрос, насколько адекватен правовой тип именно доверительного управления, мы сейчас анализируем.