Бумажные планы

В итоге большинство показателей были недостоверными, так как предприятия лесного сектора, подвергшиеся непродуманной приватизации, оказались в глубоком кризисе, что повлекло резкое падение объемов производства и ухудшение финансовых результатов. Для улучшения ситуации в ЛПК в 1994 г. и вывода отрасли из кризиса в Российской государственной лесопромышленной компании «Рослеспром» была разработана «Федеральная целевая программа развития лесопромышленного комплекса РФ до 2005 г.», которая в том же году была рассмотрена и принята Правительством РФ. Бюджетное финансирование мероприятий в рамках ФЦП по плану составляло 400 млн руб.

В программе рассматривались емкость товарных рынков лесобумажной продукции и возможности увеличения лесного экспорта, однако, учитывая низкую платежеспособность населения и компаний, основной акцент был сделан на увеличение использования лесных ресурсов. То есть ресурсная парадигма преобладала над рыночной.

Особое внимание в программе уделялось налоговой и кредитной политике, а также государственной поддержке эффективных инвестиционных проектов. При этом 2/3 инвестиций предполагалось обеспечить за счет собственных средств лесопромышленных предприятий. Но, поскольку их финансово-экономическое состояние в этот период было весьма сложным, средств на реинвестирование проектов практически не оставалось. В итоге эту программу в полной мере реализовать так и не удалось.

В 1995 г. Федеральное агентство лесного хозяйства России по поручению Правительства РФ разработало Федеральную целевую программу «Леса России» на 1996–2000 гг. Ее основной задачей являлось определение мероприятий по совершенствованию лесного хозяйства, а также защитного лесоразведения с указанием затрат и источников их покрытия.

Поскольку программа формировалась на базе «Основ лесного законодательства», то ее финансирование планировалось за счет федерального бюджета и только 18% за счет собственных средств компаний. Однако согласно принятому в 1997 г. Лесному кодексу РФ, затраты на восстановление лесов перекладывались на субъекты РФ, что потребовало и переработки данной программы.

В 1999 г. в Департаменте лесного комплекса Министерства экономики России была разработана «Стратегия развития лесной, деревообрабатывающей и целлюлозно-бумажной промышленности на 1999–2002 гг.». Ее целью являлось финансово-экономическое оздоровление предприятий ЛПК России, стабилизация производства и обеспечение динамичного роста выпуска конкурентоспособной продукции с переходом к устойчивому лесопользованию и содействию сохранения лесов.

Одним из приоритетных направлений «Стратегии…» стало решение проблемы выхода ЛПК России из кризиса путем мобилизации собственного потенциала предприятий, создания компаний, охватывающих полный технологический цикл – от лесозаготовок до производства и реализации конечной продукции глубокой химической и химико-механической переработки. В ней также предусматривалось дальнейшее совершенствование отношений с лесным хозяйством. Однако основной акцент был сделан на разработку мероприятий в промышленности, а часть, посвященная лесному хозяйству, содержала лишь немногочисленные предложения по его совершенствованию.

В 2002 г. на заседании Правительства РФ были рассмотрены и приняты «Концепция развития лесного хозяйства Российской Федерации» и «Основные направления развития лесной промышленности Российской Федерации». Оба документа претендуют на комплексный подход к решению проблем, существующих в лесном хозяйстве и лесной промышленности.

Однако многие положения этих программ являются противоречивыми или дублирующими друг друга, а мероприятия системно не увязаны между собой ни на федеральном, ни на региональном уровне. Пожалуй, главным противоречием «Концепции…» и «Основных направлений…» является отношение их авторов к тарифно-таможенной политике в лесной отрасли. Так, например, в «Концепции…» предлагалась схема формирования финансовых средств от использования лесных ресурсов, включающая лесной налог, лесные подати или арендную плату за пользование участками лесного фонда, а также таможенные пошлины от лесного экспорта.

По мнению авторов этого документа, таможенные экспортные пошлины являются лишь неотъемлемой частью лесной ренты, изымаемой на границе РФ. Причем величина их обусловлена разницей в мировых и внутренних ценах, которая должна учитываться как лесной доход. То есть таможенные пошлины здесь носят чисто фискальный характер и не направлены на регулирование переработки древесины в целях привлечения инвестиций в лесное хозяйство и ЛПК. С этим согласиться очень трудно.

В действительности же, несмотря на колоссальную разницу в ценах на продукцию переработки древесины в России и в развитых лесопромышленных странах, практически все таможенные вывозные пошлины на переработанную лесобумажную продукцию отменены. Это служит стимулом для глубокой переработки древесины и масштабного импортозамещения на внутреннем рынке. В этих же целях резко подняты экспортные таможенные пошлины на круглый необработанный лес. Эти положения «Концепции…» противоречат принципам тарифно-таможенной политики в лесном секторе, которые легли в основу «Основных направлений развития лесной промышленности России».

Там таможенные пошлины понимаются не как часть лесной ренты, а как эффективный рычаг стимулирования развития глубокой переработки древесины. Поэтому в документе «предлагается последовательное снижение ставок и отмена вывозных таможенных пошлин на продукцию глубокой переработки древесины и поэтапное их увеличение на отдельные виды круглых лесоматериалов». На мой взгляд, это более правильный и обоснованный подход к тарифно-таможенной политике.

В конце 2007 г. был создан Совет по вопросам развития лесного комплекса России при Правительстве РФ. Первым его решением стала разработка «Концепции», а затем «Стратегии развития лесного комплекса Российской Федерации до 2020 г.». Однако в данных программных документах не был предусмотрен вариант деятельности лесного сектора в условиях глобального финансового кризиса. В этой связи прогнозные показатели «Стратегии…» оказались завышенными, и Правительство РФ вынуждено было утвердить лишь «Комплекс мер по стратегическому развитию лесного комплекса».

Сама же «Стратегия…», принятая позже, содержит ряд существенных недостатков. Стратегические цели и задачи в ней не имеют четких критериев и обоснований, поэтому приведенные меры, механизмы и индикаторы слабо увязаны с целевыми установками документа. В предпосылках разработки этого документа утверждается, что он опирается на такие законодательные и нормативные акты и документы, как «Концепция развития лесного хозяйства», Лесной кодекс РФ и т.д.

Хотя очевидно, что ранее разработанные отраслевые программы и концепции из-за методологических ошибок не были реализованы, Лесной кодекс требует доработки, как и иные нормативно-правовые акты. Поэтому я полагаю, что «Стратегия …» должна не опираться на устаревшие документы, а быть новым самостоятельным программным документом. Она должна стать основой для создания и совершенствования законодательной базы, регулирующей деятельность лесного сектора.

В качестве основного результата «Стратегии…» в приложении к документу приводится перечень инвестиционных проектов, которые государство намерено поддерживать в приоритетном порядке. Отбор этих проектов осуществлялся без обоснованного комплекса критериев: наличия сырьевых, энергетических и трудовых ресурсов, транспортной и социальной инфраструктуры, потенциальной емкости рынков. Перечень проектов был сформирован по предложениям субъектов РФ без надлежащих обоснований и балансовых расчетов.

Недостаточно проработаны возможности развития внутреннего рынка лесобумажной продукции в целях ее ускоренного импортозамещения. Это повлекло на дальнейших стадиях разработки «Стратегии…» искажения или недостаточный учет факторов, имеющих большое влияние на прогнозные показатели эффективности лесного сектора.

Одной из основных задач «Стратегии…» является наращивание доли российской лесобумажной продукции с высокой добавленной стоимостью как на внутреннем, так и на внешнем рынках, вытеснение оттуда конкурентов. Эту задачу можно решить лишь при условии повышения уровня ее конкурентоспособности с учетом уникальных потребительских свойств и физико-механических характеристик лесонасаждений, произрастающих только в нашей стране.

Учитывая конкурентные преимущества отечественной лесобумажной продукции, можно сформировать приоритетные направления развития наиболее эффективных для России лесоперерабатывающих производств. К сожалению, эта задача в документе вообще не рассматривалась. Ожидалось, что этот документ будет утвержден Правительством РФ.

Однако все свелось к его утверждению совместным приказом Минпромторга и Минсельхоза. Это не может быть основой для финансирования мероприятий данной «Стратегии…» и означает, что никаких действительно важных решений для развития лесного сектора государством приниматься не будет.