Интервью директора департамента лесных ресурсов Минприроды России Юрия Гагарина

– Департамент государственной политики и регулирования в области лесных ресурсов Минприроды России был создан как самостоятельная структура в августе 2012 г. Каковы были предпосылки для его появления?

– Изначально он создавался в 2006 г. при Минприроды, а потом был передан Минсельхозу. После этого в течение года деятельность департамента находилась в ведении Федерального агентства лесного хозяйства (ФАЛХ), однако подобное совмещение выбивалось из общей модели государственного управления, предусматривающего разделение функций управления и нормативно-правового регулирования, и было принято решение о создании самостоятельной структуры, занимающейся нормативно-правовой деятельностью лесной отрасли.

– С какими трудностями пришлось столкнуться на первых порах?

– Это прежде всего отсутствие квалифицированных специалистов. Тот уровень зарплаты, которую сегодня предлагает должность федерального чиновника, не позволяет привлекать лучшие кадры. В Москве в настоящее время просто нет специалистов действительно серьезного уровня. Да, есть ученые, но при высоком уровне знаний им не хватает практики лесоуправления. Конечно, министерство пытается решать проблему нехватки кадров, привлекая людей из регионов, выделяем им субсидии для приобретения жилья, предлагаем льготное кредитование и т.п. Однако, несмотря на это, на данный момент департамент укомплектован специалистами менее чем наполовину. Но мы не хотим брать случайных людей, наша цель – сформировать команду профессионалов.

– Каково ваше впечатление от состоявшегося госсовета?

– В принципе, можно сделать два вывода. Во-первых (и это основное), госсовет дал направление на координацию действий руководителей лесного хозяйства и лесной промышленности. Пока они разнятся. И несмотря на то что цели у всех одни и те же, единого подхода – и в нормативном регулировании, и в использовании ресурсов – до настоящего времени не было. И одна из задач, которые обсуждались на Госсовете, – это как раз достижение единства целей и механизмов для их достижения. Во-вторых, были проанализированы те ошибки, которые имели место с принятием Лесного кодекса и его реализацией. Как оказалось, лихорадочно принятые решения о внесении десятков поправок привели к некоторой разбалансировке в отрасли. Принятие нового Лесного кодекса – это, по сути, переход от «советской» плановой системы лесоуправления к рыночной экономике. До этого лесное законодательство, начиная с «Основ лесного законодательства» 1993 г. и Лесного кодекса 1998 г., решало задачи государственной плановой экономики. То есть на протяжении шести лет мы учились управлять лесами в условиях другого государства, провозгласившего приоритеты рыночной экономики. Конечно, ошибки были, и это следует признать. И тот перечень поручений, который нам дал президент РФ по итогам государственного совета, направлен как раз на устранение данных ошибок, чтобы как-то сорганизовать отрасль, а самое главное – задать направление развития лесного комплекса, определить место лесного хозяйства и лесной промышленности в общей экономике России. Также на Госсовете были даны поручения по созданию Инновационного лесного научного центра и Национального исследовательского университета леса. Конечно, это потребует времени, поскольку собрать сегодня действительно стоящие кадры крайне сложно. Но начало положено.

-Над решением каких проблем будет работать ваш департамент?

– Сегодня одна из проблем, требующих скорейшего разрешения, – это восстановление лесопользования для населения, прежде всего сельских жителей, для которых лес исторически являлся «кормильцем», предоставлял им кров и тепло. К сожалению, сегодня для того, чтобы заготовить машину дров или лес на сруб для дома, гражданин должен обратиться за разрешением в лесничество, которое направляет заявление в областной центр, и только на основании выданного распоряжения регионального министерства с ним заключат договор купли-продажи. И это – если лес вокруг его села или деревни не передан в аренду, что повсеместно происходит. Это неправильно. Чтобы исправить эту ситуацию, нужно ввести ограничения на передачу лесов в аренду вокруг населенных пунктов, восстановить «мелкий отпуск» древесины населению на уровне муниципалитетов. И мы сейчас этим активно занимаемся. Также я считаю, что каждый гражданин имеет право пойти в лес без какой-либо бюрократической проволочки и заготовить себе сухостой или ветровал на дрова. Кстати, сухостоя достаточно много – только в Московской обл. его насчитывается около 40 тыс. га. Компаниям он не нужен, а люди не имеют права его заготавливать. При этом на уборку сухостоя в Московской обл. в 2013 г. правительством будет потрачен 1 млрд руб. Другая проблема – это уход малого бизнеса из леса. Закрытие лесных аукционов, на мой взгляд, было ошибкой и привело к тому, что малый бизнес оказался отстранен от лесопользования. Сегодня нами разрабатывается вся нормативная база по возобновлению лесных аукционов. Еще один вопрос, которым департамент будет достаточно плотно заниматься, – это восстановление лесных конкурсов по передаче лесов в аренду для предприятий, которые имеют мощности по лесопереработке. Мы готовим предложение, чтобы наравне с аукционами проводились и конкурсы. И уже глава субъекта, учитывая лесное планирование, сможет принимать решение о том, где лучше проводить аукцион, а где – конкурс. Следующая новация, которой мы будем заниматься в рамках поручений президента, – это интенсификация лесного хозяйства и лесопользования. На сегодняшний день лесное хозяйство работает по экстенсивной модели, предполагающей пионерное освоение лесов и требующей строительства новой инфраструктуры. Все это приводит к удорожанию конечной продукции. Экстенсивная модель не выгодна никому – ни государству, которому приходится нести огромные затраты на развитие инфраструктуры, строительство новых дорог в мало-освоенные леса, а также на лесоустройство и постановку лесов на кадастровый учет, ни бизнесу, который каждый год вынужден увеличивать плечо доставки древесины к местам ее переработки. И многие уже осознают тот факт, что экстенсивный путь раз-вития делает нашу продукцию неконкурентоспособной. Интенсивное лесопользование, к которому перешли уже все развитые страны, это единственно возможный путь развития лесного хозяйства, позволяющий эксплуатировать сравнительно небольшую площадь лесов в освоенных регионах страны. В этом случае, по нашим подсчетам, для получения 350 млн м3 древесины нужно всего 200–250 млн га лесных насаждений. Это совсем немного в масштабах такой страны, как Россия. Пока же с 1 га в России снимают 0,4 м3 древесины. Для сравнения: в Скандинавских странах и в Канаде, сопоставимых с Россией по климатическим условиям, с 1 га снимают более 4 м3 древесины.

– Каково ваше мнение относительно смены руководителя ФАЛХ?

– Прежде всего надо понимать, произошло функциональное объединение двух систем в одну. ФАЛХ сохранилось как юридическое лицо, но заместитель министра, ответственный за формирование государственной политики и нормативно-право-вое регулирование отрасли, возглавляет теперь и агентство. Это сделано для того, чтобы объединить лесную отрасль и задать ей новый вектор развития. Сегодня Федеральное агентство возглавил человек, имеющий большой опыт руководства регионами, крупными компаниями федерального уровня, человек не чуждый лесу, искренне его любящий. Вместе с тем надеюсь, что в дальнейшем и в нашей «лесной среде» вырастет руководитель федерального уровня, способный возглавить самостоятельное «лесное» министерство, образование которого все мы ждем.

– Почему возникла необходимость в конкурсах? Разве недостаточно аукционов?

– В последнее время в лесном хозяйстве появился целый пласт предпринимателей, так называемых рантье от леса. То есть бизнесмен, не обладающий производственными мощностями для лесопереработки, тем или иным путем выигрывает аукцион, берет в аренду участок леса, а затем перепродает его по большей цене. И таких примеров, по нашим оценкам, не менее 30% от общих арендованных лесов. Чтобы этого избежать, мы и хотим ввести конкурсы для лесопереработчиков, где главным мерилом была бы не арендная плата, а наличие и уровень производства. Конечно, сложно будет реализовать этот замысел, поскольку противников у него достаточно много.

– Что нужно изменить на законодательном уровне для улучшения ситуации в отрасли?

– Прежде всего необходимо раз-работать и принять Национальную лесную политику, в которой будут заложены основы государственной политики использования, охраны и воспроизводства лесов. И об этом также много говорилось на Госсовете. И если окажется, что действующее законодательство не позволит реализовывать эту политику, нужно будет разработать новый Лесной кодекс. И это правильно, поскольку нельзя разрабатывать закон, не зная политического направления. Кроме того, необходимо скоординировать программы промышленного развития ЛПК и развития лесного хозяйства. На мой взгляд, это должно быть не объединение, а скорее синхронизация данных программ. Этот вопрос также поднимался на госсовете. Но реализовать эту идею можно будет только после принятия Национальной лесной политики.

– На ваш взгляд, существующий вариант Национальной лесной политики полностью учитывает интересы всех сторон отрасли или же еще нуждается в корректировке?

– Национальная лесная политика должна стать рабочим документом стратегического планирования развития отрасли, действенным инструментом формирования лесного законодательства, позволяющим обеспечить сохранение наших лесов, их воспроизводство, повысить роль лесного сектора в экономике страны. Пока в проекте Национальной лесной политики еще существует некоторая «размытость» и неконкретность положений и целей. Есть ряд моментов, требующих доработки. К примеру, в плане организации лесопользования упор нужно делать не на увеличение лесозаготовок, а на повышение качества лесов, глубины переработки древесины. Кроме того, формируемая лесная политика должна определять четкие и понятные решения по развитию целевых хозяйств и плантационного лесовыращивания, в противном случае мы окончательно уступим наши позиции на мировых рынках лесной продукции. Немаловажный аспект, требующий доработки, – это эффективная организация охраны лесов от пожаров. В этой связи на территории лесов, не предоставленных в долгосрочное пользование, необходимо вернуться к модели, предусматривающей выполнение комплекса лесохозяйственных работ силами специализированных государственных учреждений. В регионах с развитым лесным предпринимательством нужно перейти к долгосрочным контрактам. И наконец, необходимо определить подходы к самоокупаемости лесного хозяйства, выработать мотивацию регионов к росту лесного дохода. Так что, как видно, существующий проект Национальной лесной политики требует серьезной доработки.

– Как вы относитесь к идее восстановления лесов за счет земель, непригодных для сельского хозяйства?

– Это является частью интенсивного лесопользования. На сегодняшний день около 40 млн га земель, которые находятся у дорог, не приспособлены для земледелия. Но эта земля вполне пригодна для лесного хозяйства. Однако тут существует проблема юридического характера. Дело в том, что леса, которые выросли сами на землях сельхозформирований, находятся вне сферы государственного регулирования и никак не учитываются. Но они учитываются по сельскохозяйственному кадастру. И еще один немаловажный момент – в 50% случаев у них уже есть владелец. Это же паевые земли. И прежде чем высаживать на них новые леса, необходимо понять – включать ли их в лесной фонд или учиться управлять ими как частными. На мой взгляд, лучше пойти по второму пути и найти на эти леса собственника, заинтересовать его, научить заниматься лесом. Думаю, что это позволит привить понятие «частный лес» в России и поможет нам получить опыт управления такими лесами.

– То есть, на ваш взгляд, лес может быть частной собственностью?

– А почему нет? Не вижу для этого никаких препятствий. Правда, при этом должны быть ограничения на лесопарковые и зеленые зоны, защитные леса других категорий, которые априори не могут быть частной собственностью. Если же речь идет о лесах, эксплуатируемых каким-либо предприятием, которое находится в 100 км от ближайшего населенного пункта, и владелец готов нести за них ответственность, то почему нет?

В Финляндии и США частные леса составляют около 70%, и я не могу сказать, что в этих странах существуют проблемы как с точки зрения леспользования, так и с точки зрения их экологической ценности. Но при этом следует понимать, что даже частный лес должен находиться под государственным надзором.

– Что вы думаете о перспективах государственно-частного партнерства?

– Практически во всех развитых странах государственно-частное партнерство есть и приносит положительные результаты. Оно только называется несколько иначе – субсидирование. Средства выделяются на лесовосстановление, семеноводство, организацию лесопользования и лесное планирование. В Финляндии 50% расходов, идущих на частное лесоустройство, дотируются государством, а на лесовосстановление – 30%. И основная причина этого заключается в том, что лес, будучи частной собственностью, продолжает оставаться местом общего пользования.

– Вы согласны с тем, что лесное хозяйство в России сегодня убыточно?

– Нет, не согласен. На сегодняшний день лесной доход составляет 22 млрд руб. Расходы федерального бюджета составляют 29,5 млрд руб., а региональных – 12 млрд руб. То есть всего около 40 млрд руб. На первый взгляд расходы в два раза превышают доходы. Однако лесов, которые находятся в эксплуатации, всего 212 млн га, тогда как общая площадь лесов в России составляет 1,16 млрд га. У нас только защитных лесов, которые нельзя эксплуатировать, более 300 млн га, а средства бюджетов на их содержание также выделяются. Так что если сравнить расходы, идущие на эти 212 млн га, и тот доход, который с них получают, то окажется, что лесное хозяйство приносит более 100% дохода. И если мы говорим об экономике процесса, то нужно понимать, что если какие-либо леса объявляются особо охраняемыми природными территориями, то они выводятся из экономики. Это значит, что данные леса должны содержаться не за счет лесного дохода, который получен от эксплуатационных лесов, а за счет средств бюджета. К примеру, в Москве более 95% лесов – это лесопарковая и зеленая зона, то есть защитные леса, которые не подлежат эксплуатации. И финансировать их надо за счет налогов, поступающих в казну от жителей столицы и Московской обл., для которых леса создают качественную жизненную среду.

– Какие шаги нужно предпринять государству для улучшения ситуации в отрасли?

– Прежде всего необходимо обеспечить системное изменение структуры управления лесами на всех уровнях. В связи с этим Минприроды России будет работать над изменениями лесного законодательства. Так, в части внедрения интенсивной модели ведения лесного хозяйства и лесопользования уже проводится разработка для всех лесных районов новых нормативов – «Правил заготовки древесины», «Правил ухода», «Правил восстановления лесов». Они предусматривают принципиально новые инструменты планирования и ведения лесного хозяйства и лесопользования – выделение целевых хозяйств, внедрение новых методик определения размера расчетной лесосеки, рубки по достижению заданного диаметра, активное использование промежуточных и выборочных рубок, плантационное выращивание древесины с заданными характеристиками. Как результат – ориентация лесного хозяйствования и лесопользования на конкретном лесном участке под цели компаний, работающих в этом регионе. Взять, к примеру, ЦБК, которому не нужно сырье пиловочного качества, возраст рубки для которого составляет 80–100 лет. Вместе с тем необходимо максимально учитывать принципы сохранения биоразнообразия и сохранения экосистемных функций лесов. Для создания качественных нормативов нужно объединение усилий всех заинтересованных сторон – Минприроды, ФАЛХа, науки, органов леса субъектов РФ, представителей бизнеса, отраслевых и некоммерческих объединений, научного сообщества. Кроме того, повысить эффективность лесохозяйственной деятельности можно за счет вовлечения в оборот малоценной низкосортной древесины. Речь идет о перспективах развития биоэнергетики. Предполагается, что результатом работы, проводимой нами сейчас совместно с другими федеральными ведомствами, станет эффективно работающая программа. Она будет включать в себя реализацию пилотных проектов в ряде регионов по созданию так называемых экологических площадок, способствующих переводу мазутных и угольных котельных на древесину.

– Насколько государственная программа «Развитие лесного хозяйства на 2013–2020 гг.» отражает реальное положение вещей в ЛПК?

– На мой взгляд, этот документ вполне сбалансирован и охватывает все стороны лесохозяйственной деятельности. Цель данной программы – повысить эффективность использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов. А ее выполнение позволит обеспечить стабильное удовлетворение общественных потребностей в лесе при гарантированном сохранении ресурсно-экологического потенциала и глобальных функций лесов. В программе предусматриваются, с одной стороны, целевые показатели, с другой – в ней представлены финансовые источники, позволяющие их достичь. Общий объем финансирования лесного хозяйства в 2013–2020 гг. составит 525,8 млрд руб., причем больше половины – 264,9 млрд руб. – будет осуществляться за счет средств федерального бюджета. Кстати, показатели реализации программы устанавливаются не только по России в целом, но и по каждому региону в отдельности, что обеспечивает реалистичность ее выполнения. Основными ожидаемыми результатами реализации этой программы являются: сокращение доли площади лесов, выбывших из состава покрытых лесной растительностью земель лесного фонда в связи с воз-действием пожаров, вредных организмов, рубок и других факторов, до 0,14%, сохранение лесистости территории РФ на уровне 46,6%, сохранение площади ценных лесных насаждений на уровне 70,54% от площади покрытых лесной растительностью земель лесного фонда, увеличение объема заготовки древесины до 50%, а также повышение объема платежей в бюджетную систему РФ от использования лесов, расположенных на землях лесного фонда, на 28%, то есть 24,2 руб. на 1 га.

– Как присоединение России к ВТО повлияло на общую ситуацию в отрасли?

– Цель ВТО – создать пространство, в котором действуют единые правила внешнеторговой деятельности для обеспечения конкурентоспособности всех стран–участниц этой международной организации. Вступив в ВТО, Россия открыла свои границы для международного бизнеса. Главная опасность здесь заключается в том, что многие российские предприятия могут оказаться в проигрышном положении по сравнению с более конкурентоспособными зарубежными производителями. Наша основная задача – помочь российскому лесному бизнесу стать более эффективным, прежде всего за счет упрощения процедур по доступу к лесным ресурсам, предоставления актуальной информации о лесах (соответствие расчетной лесосеки реальной ситуации в лесу), создания условий для ведения интенсивного лесного хозяйства и лесопользования. Кроме того, необходимо повысить объем извлечения древесины из леса, обеспечить комплексное ведение лесного хозяйства. Это позволит бизнесу конкурировать более эффективно. Отдельная тема для разговора – импортозамещение тех товаров, ввозные пошлины на которые будут вскоре обнуляться в соответствии с взятыми Россией при присоединении к ВТО обязательствами. Из плюсов можно выделить обнуление ставок ввозных пошлин на деревообрабатывающее оборудование, создание условий для привлечения зарубежных инвесторов. Так что, на мой взгляд, вступление России в ВТО – это испытание для российского ЛПК. Однако это является тем толчком, который заставит его стать более эффективным и конкурентоспособным.

– В марте этого года Европейский союз (ЕС) принял новый регламент, запрещающий ввоз нелегально заготовленной древесины в страны ЕС. На ваш взгляд, российские компании готовы к нему?

– В Европе компания, поставляющая лесопродукцию, должна собрать минимальный пакет документов, содержащий информацию о породе древесины и регионе ее произрастания, провести оценку рисков появления в структуре поставок нелегальной древесины и реализовать мероприятия по снижению этих рисков. Под легальностью Еврорегламент понимает соответствие древесины всем требованиям национального законодательства (в том числе и таможенного) той страны, в которой она была заготовлена. Российские предприятия де-юре готовы демонстрировать соответствие Еврорегламенту. Однако главная трудность заключается в том, что наши экспортеры должны представить необходимые документы своим европейским контрагентам по требованию. Они могут этого и не делать, но тогда потеряют покупателя. Так как практика подтверждения легальности происхождения древесины в рамках Еврорегламента еще не отработана, каждый импортер выполняет его в меру своего личного понимания. Это вносит значительную долю хаоса и неразберихи. Необходимо время для того, чтобы импортеры «присмотрелись» к Еврорегламенту и выбрали единообразные подходы к процедуре подтверждения легальности происхождения древесины. Но уже сейчас можно сказать, что более подготовленными оказались российские компании, которые прошли добровольную сертификацию по схеме FSC или PEFC. Конечно, это не является пропуском в ЕС, но снимает значительную долю проблем как для экспортера, так и для импортера. Наибольшие трудности ждут те предприятия, которые поставляют сложносоставную продукцию, например, древесные плиты, товары ЦБП или сложную мебель, поскольку она может включать в себя множество древесных пород из разных регионов, даже разных стран. Но для России это не совсем характерно.

– Вы согласны с тем, что России в части лесовосстановления и лесопользования следует внедрять опыт Скандинавских стран?

– Безусловно, опыт коллег из Финляндии и Швеции очень ценен. В этих странах основы интенсивного ведения лесного хозяйства были заложены еще в 1940-х гг., и сегодня там лесопользование более эффективно. Климатические особенности, породный состав и условия произрастания бореальных лесов Скандинавии и России (Северо-Запад, Восточная Сибирь) во многом похожи, так что логично предполагать, что мы будем использовать их опыт. Работая над созданием новых нормативов для внедрения интенсивной модели ведения лесного хозяйства и лесопользования, безусловно, мы учитываем опыт наших зарубежных коллег. А также анализируем их ошибки. Например, финская модель лесопользования в большей мере учитывает интересы хозяйствующих субъектов, поэтому из-за максимального извлечения биомассы из леса финские леса серьезно пострадали в аспекте биоразнообразия. Шведские НПО сегодня также активно критикуют свою модель лесопользования. Наша задача – учесть все плюсы и минусы скандинавской технологии и на выходе разработать максимально адаптированные нормативы с учетом особенностей каждого лесного района России.

Биография:

Юрий Гагарин родился 25 августа 1962 г. в г. Семенов (Нижегородская обл.). В 1988 г. окончил Марийский политехнический институт по специальности «лесное хозяйство» с квалификацией «инженер лесного хозяйства», в 1996 г. – аспирантуру. Кандидат сельскохозяйственных наук, доцент. С 1986 по 1993 гг. был лесничим, затем директором Первомайского лесничества (Республика Мордовия). С 1993 по 2000 гг. занимал должности главного инженера и главного лесничего государственного комитета Республики Мордовия по лесу. С 2000 по 2004 гг. руководил Государственной лесной службой Управления природных ресурсов и охраны окружающей среды Минприроды России по Республике Мордовия. В 2004–2007 гг. занимал должности начальника Управления лесного фонда Минприроды России и начальника Управления перспективного развития и правового обеспечения Федерального агентства лесного хозяйства. С 2004 по 2011 гг. – начальник Департамента лесного комплекса, министр экологии и природных ресурсов Нижегородской обл. В настоящее время является директором департамента государственной политики и регулирования в области лесных ресурсов Минприроды России, ведущим научным сотрудником Центра по проблемам экологии и продуктивности лесов РАН. Имеет государственную награду «За сбережение и приумножение лесных богатств России» и почетный знак «За отличие в государственной службе».