Проект нового Лесного кодекса РФ предусматривает только один способ передачи лесного фонда в аренду - аукцион. Возможно, уже в этом году новый ЛК вступит в законную силу, и тогда главной задачей для государства станет эффективное использование расчетной лесосеки.
Сегодня лесные участки в России идут с молотка, согласно действующему Лесному кодексу РФ и действующему постановлению Федеральной лесной службы N99 от 11 августа 1997 г. По правилам потенциальные участники аукциона должны узнать о нем за 30 дней до его проведения (в проекте нового Лесного кодекса за 60 дней). Однако обычно информация об аукционах не публикуется в средствах массовой информации. Кроме того, действия местных администраций зачастую направлены на лоббирование интересов местных участников.
Тем самым искусственно занижается уровень конкуренции: в большинстве случаев число участников не превышает двух, в следствие чего аукционная цена редко превышает стартовую более, чем на 1 шаг аукциона. Вместе с тем, главный экономический интерес органов государственного управления лесным хозяйством - это получение дохода от лесопользования в размерах, достаточных для ведения лесного хозяйства. В этом плане примечателен опыт организации аукционных продаж древесины на корню во Франции. Характеристики каждого выставляемого на продажу участка описываются в буклете, который доступен каждому потенциальному участнику аукциона.
Этот буклет дает детальную информацию по породному составу древесины, крупности древесины по породам и т.д. с той целью, чтобы претендент имел точное представление о ценности лота. Кроме того, указывается точное его местоположение, и поэтому любой претендент может заранее ознакомиться с участком. Через лесные аукционы реализуются экономические интересы двух сторон: собственника лесного фонда -через поступление ему платежей, и пользователя - через получение прибыли. Лесные аукционы позволяют установить рыночную цену ресурса на участках лесного фонда через развитие конкуренции пользователей.
Проект Лесного кодекса образца апреля 2005 года предлагает, что единственная форма предоставления в аренду лесных участков - аукцион. Однако практика применения аукционных продаж показала, что в этой области лесных отношений существует много нерешенных проблем, одной из которых является установление стартовых цен на древесину на корню. В настоящее время основной формой лесопользования является аренда участков лесного фонда. Однако использование установленного ежегодного отпуска древесины на арендуемых участках лесного фонда в среднем по стране составляет всего 58%. Наибольшая степень освоения (свыше 70%) отмечена в Северо-Западном федеральном округе. Но есть и такие субъекты РФ, где данный показатель не превышает и 10%.
Действующее Положение об аренде участков лесного фонда позволяет арендатору отказываться от отдельных частей арендуемого участка. Таким образом, он может отказаться от той части, эксплуатационный запас которой представлен мягколиственными породами, и остановить свой выбор только на хвойной древесине. В результате происходит обесценивание лесного фонда. Большие потери лесное хозяйство несет от освобождения арендаторов от арендной платы за проведение рубок промежуточного пользования. Лесное законодательство РФ не ограничивает предоставление участков лесного фонда в аренду в зависимости от объемов отпуска. Любое юридическое или физическое лицо, обладающее минимальными мощностями по заготовке и переработке древесины, имеет право на аренду участка лесного фонда.
Отношения с подобными лесопользователями должны строиться не по договору аренды, а исключительно по результатам лесных аукционов. При этом увеличение лесного дохода в данном случае очевидно, так как аукционная цена древесины на корню почти в 3 раза выше арендной платы (Рисунок 1).
На сегодня оказались несостоятельными попытки привлечения арендаторов к проведению лесовосстановительных и лесохозяйсшенных работ. Из общего по России объема мероприятий арендаторами выполняются следующие (в % к общему объему работ):
содействие естественному возобновлению - 7%,
подготовка почвы под лесные культуры - 41%,
создание лесных культур - 13,6%,
уход за посадками - 2%.
В настоящее время крайне низок уровень арендной платы. Превышение арендной платы над минимальными ставками платы за древесину составляет менее 30%. Ее удельный вес в цене реализации круглого леса равен лишь 7%. Проводимые в настоящее время лесные аукционы даже при имеющей место недостаточной конкуренции экономически более оправданы, так как аукционная цена древесины на корню выше арендной платы. Рисунок 1 показывает соотношение аукционной цены обезличенного кубометра и арендной платы за него. Принятие в 1997 году Лесного кодекса РФ усилило роль рыночных механизмов в организации лесопользования. Увеличилась заинтересованность лесхозов в организации и проведении лесных аукционов, так как разница между аукционной ценой купленной единицы и ее стоимостью, исчисленной по минимальным ставкам платы за древесину, отпускаемую на корню, до 2002 года поступала на текущие счета лесхозов. Максимальное количество древесины на корню (27,7 млн куб м) продано на аукционах в 1999 году (Рисунок 2). Объем продаж в 1999 году составил почти 25% от всей заготавливаемой древесины в РФ.
Экономическая эффективность лесных аукционов определяется не только объемами продаж, но и стоимостью кубометра древесины, достигнутой в процессе их проведения. Наибольшая аукционная цена проданной древесины на корню в России отмечена в 2001 году, когда 1 обезличенный куб м стоил 77,7 руб (Рисунок 3).
К проблемам лесных аукционов следует отнести нехватку информации, малое число участников, столкновение интересов собственников и другие искажающие свободный рынок факторы. Отсутствие конкуренции снижает лесные доходы. Кроме того, аукционы охватывают только небольшую часть объема продаж леса на корню. В настоящее время на аукционах продаются участки наивысшего качества вблизи уже имеющихся дорог. Таким образом, участники аукционов избавлены от необходимости дорожного строительства, что является важным стимулом при продаже леса на аукционах. Однако такая политика обусловливает занижение уровня инвестиции в дорожное строительство и в перспективе может привести к серьезным проблемам, когда все удобные участки будут вырублены.На практике зачастую в одном и том же лесхозе отведенные лесосеки, отделенные друг от друга квартальной просекой и имеющие сходную таксационную характеристику, различаются по стоимости в несколько раз только потому, что одни отведены арендатору, другие продаются с торгов.
Повышению ставок платежей в настоящее время препятствуют следующие структурные особенности рынка. Лесхозы освобождены от уплаты платежей за пользование лесным фондом и от участия в аукционах, к тому же лесхозы освобождены от уплаты большинства других налогов. Лесхозы организуют и проводят аукционы по главному пользованию, но при этом на монопольной основе без конкуренции заготовляют древесину на рубках ухода, произвольно и вне контроля расширяют площади и объемы этих рубок. Такие привилегии повышают конкурентоспособность лесхозов на рынке круглых лесоматериалов.
В последние годы выручка, полученная от торгов, не поступает на счета лесхозов. Если в 2000 году за проданную древесину в объеме 25,7 млн куб м было получено 1,5 млрд руб., из которых более 1 млрд. остаюсь в лесхозах, то на данный момент они иногда даже несут убытки из-за расходов на организацию торгов. Причинами сложившегося положения стало в том числе и то, что с торгов продавались лесосеки, имеющие лучшие таксационные характеристики и транспортную доступность. Анализ использования лесхозами полученных от торгов средств показал, что даже малая их часть не была направлена на строительство лесовозных дорог и развитие инфраструктуры.
Недостаточен уровень конкуренции. В среднем по РФ соотношение выставляемых на продажу лесосек к проданным составляет 3:1, что свидетельствуй о значительном превышении предложения над спросом. Крайне низко соотношение зарегистрированных покупателей к числу проданных лесосек. Распространена ситуация, когда за один торг один и тот же покупатель приобретает несколько, а иногда и все лесосеки. Остальные покупатели - только участники торга, но не потенциальные претенденты. Очевидно, что лесные аукционы позволяют установить рыночную цену ресурса на данном участке лесного фонда Однако цена древесины на корню, определенная по результатам лесных аукционов, до настоящего о времени не стала базовой при установлении ставок лесных податей и арендной платы.
Серьезной проблемой остается и то, что на данный момент не существует установленных правил исчисления стартовых цен на выставляемые на продажу участки лесного фонда. В большинстве субъектов РФ стартовые цены устанавливаются путем незначительного увеличения минимальных ставок. При этом размер увеличения не подкрепляется ни обоснованиями, ни расчетами. Таким образом, основными задачами при совершенствовании системы платежей за пользование лесным фондом являются вовлечение лесопользователей в нормальные рыночные отношения и обеспечение им экономических условий, которые устанавливаются благодаря справедливой ставке платы за пользование лесным фондом.
Аукционы широко используются в качестве механизма распределения природных ресурсов во многих развитых странах, как с частной, так и с государственной собственностью на ресурсы. Цель аукционов состоит в том. чтобы распределить ресурсы наиболее эффективно, при этом обеспечив прозрачность, беспристрастность и предсказуемость их использования в соответствии с законом. Для достижения пены, которая отражала бы реальную стоимость древесины, важно, чтобы орган управления лесным хозяйством установил соответствующие стартовые цены и обеспечил адекватный уровень конкуренции среди участников аукциона. Продажа древесины на аукционах -наиболее перспективный способ связать величину платежей за пользование лесным фондом с уровнем рыночных цен на круглые лесоматериалы и объемом их заготовки и вывозки.
Суть предлагаемой методики определения стартовой аукционной цены заключается в том, что на основе данных предыдущих аукционов по продаже леса на корню строится уравнение, которое позволяет определить цену для каждого конкретного участка. Линейный регрессионный анализ заключается в подборе графика (а также построения уравнения) для набора наблюдений с помощью метода наименьших квадратов. Регрессия используется для анализа воздействия на отдельную зависимую переменную значений одной или более независимых переменных. В нашем случае на цену участка леса на корню влияют несколько факторов (породный состав насаждения, средний объем хлыста, количество деловой и дровяной древесины на участке и т.д.).
Для этой статьи были проанализированы аукционы, проведенные в Новгородской области в 2001-2003 гг. Информация получена непосредственно в лесхозах. Источник информации - отличный пример данных, использовавшихся для эконометрического оценивания, приведен в Таблице 1.
При построении модели были использованы следующие переменные (Таблица 2).
Результаты проведенных оценок выглядят следующим образом, т.е. уравнение для расчета корневой цены можно записать как:
Р = 52,4 + 10,9*W + 47,4*Q + 0,26*D1 - 0,57*D2 + 3,41 % + 4,77*t2- l,09*L+ 10,4*N+ 1,1*1
Значения аукционной цены, рассчитанной по полученному уравнению в сравнении с фактическими имевшими место ценами, представлены на Рисунке 4.
Предлагаемый порядок расчета стартовой аукционной цены заключается в следующем:
Шаг 1. Рассчитывается рыночная корневая пена по уравнению (1).
Это уравнение оценивает рыночную стоимость или ожидаемую цену продажи, основанную на породно-размерно-качественных характеристиках участка.
Шаг 2. Рассчитывается стартовая аукционная цена.
Рыночная корневая цена снижается на 20-30% (для стимулирования конкуренции). Однако, стартовая аукционная цена не может быть ниже затрат па лесовосстановление.
Регулярно орган управления лесным хозяйством должен пересматривать стартовые аукционные цены. Любые изменения рыночной конъюнктуры (цен на пиломатериалы, спроса на древесину и т.д.), а также общей экономической ситуации в регионе (валовой внутренний продукт, индекс цен в промышленности и т.д.) должны быть учтены при переоценке.
Рекомендации по процедурам организации и проведения лесных аукционов
Аукционы по аренде лесных участков организуются и проводятся федеральным органом исполнительной власти в области лесного хозяйства или органом исполнительной власти субъекта РФ. Древесина на корню, отведенная под рубку главного пользования, а также древесина на корню, отпускаемая в порядке сплошных санитарных и прочих рубок, реализуется на конкурсной основе. Исключение может составлять продажа малых объемов древесины местному населению для собственных нужд. Однако цена на такую древесину не может быть ниже стартовой при продаже аналогичного участка с аналогичными характеристиками на аукционе.
К покупателю древесины на корню предъявляются следующие требования. Перед участием в торгах претендент должен предоставить следующую информацию:
- опыт участия в предыдущих аукционах;
- финансовые ресурсы деятельности;
- наличие производственных мощностей по переработке древесины;
- экспортная история организации.
Подавая заявку на участие в торгах, каждый претендент в официальной форме подтверждает, что:
- предлагаемые претендентом цены независимы и не являются результатом консультаций, контактов, соглашений с другими претендентами;
- предлагаемые цены не могут быть раскрыты претендентом до начала торгов;
- претендент не предпримет никаких попыток принудить/склонитьдругую организацию к участию/неучастию в торгах;
- у претендента существуют контакты с заготовительными/перерабатывающими организациями;
- у претендента нет неисполненных обязательств по предыдущим аукционам.
В структуре федеральных и территориальных органов управления лесным хозяйством должны быть созданы специальные «Подразделения по экономической оценке лесных ресурсов и исследованию рынка древесины» со следующими функциями:
- анализ спроса и предложения древесины на рынке в разрезе породно-размерно-качественных характеристик;
- экономическая оценка запасов лесных ресурсов;
- подготовка предварительных планов рубок;
- выработка рекомендаций по установлению стартовых аукционных цен, а также ставок арендной платы;
- ведение и пополнение базы данных о проведенных аукционах;
- проведение работы по повышению качества и экономической доступности лесных ресурсов (лесовосстановление, лесозащита, строительство лесных дорог);
- повышение эффективности лесных аукционов (сбор информации о потенциальных участниках, реклама, предотвращение сговора участников и т.д.).
Стартовую цену аукционной единицы должен устанавливать организатор аукциона на основе рекомендаций «Подразделения по экономической оценке лесных ресурсов и исследованию рынка древесины».
Для успешного внедрения системы оценки древесины на корню должна быть создана постоянно пополняемая база данных о проведенных аукционах. Эта база для каждого участка содержит следующую информацию:
- цена, по которой участок был продан;
- основные характеристики (породный состав, объем древесины, расстояние вывозки и т.п.).
На основе статистического анализа устанавливается зависимость аукционной цены от характеристик, участка в виде уравнений, которые затем используются для прогнозирования стартовой цены на последующих аукционах.
Процедура обновления базы данных по аукционам представлена на Рисунке 5. База обновляется посредством добавления данных по последним аукционам и одновременного удаления старых.
Порядок расчета стартовой стоимости древесины можно представить в виде следующих этапов.
Этап 1.
На 1-м этапе собирается информация об участке лесного фонда, выставляемом па аукцион. Эта информация включает в себя породный состав древесины, расположение участка относительно транспортных путей, тип рубки (сплошная или выборочная), рельеф местности и т.д. Полпота и точность собранной информации исключительно важна для дальнейшего построения статистически значимого уравнения.
Этап 2.
На 2-м этапе рассчитывается предполагаемая аукционная цена участка на основе собранной на 1-м шаге информации (уравнение 1). Уравнение, построенное на основе ранее проведенных аукционов, оценивает ожидаемую конечную цену аукциона или рыночную стоимость древесины на корню.
На основе предполагаемой аукционной цены рассчитывается ожидаемое число участников аукциона. Предполагаемая аукционная цена затем пересчитывается с учетом последних оценок ожидаемого числа участников аукциона.
Этап 3.
Для стимулирования конкуренции на торгах стартовая цена участка устанавливается в размере 70-80% от рассчитанной аукционной цены.
Применение методики установления стартовых цен на древесину на корню позволит «увязать» уровень и динамику цен на древесину на корню с характеристиками лесного фонда, условиями его эксплуатации, а также с величиной спроса и предложения на лесных рынках.
Применение вышеуказанных процедур проведения аукционов по продаже участков лесного фонда, а также реализация принципов установления стартовых аукционных цен позволит усилить, роль аукционов как рыночных механизмов в формировании лесного дохода в России, повысить доходность лесопользования.
Комментарии