Для эффективного лесопользования нужно оставлять лесную ренту в регионах и давать льготы компаниям при строительстве лесных дорог
Если давать определение лесной политике, то в развитых демократических государствах ее можно обозначить как переговорный процесс между государством, бизнесом и неправительственными организациями для достижения баланса их интересов. В авторитарных же государствах лесная политика – это процесс реализации государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной) в лесопромышленном секторе для достижения поставленных государством целей. Я не буду комментировать, какое определение больше подходит для России, пусть читатель сделает выводы самостоятельно.
Независимо от определения, для всех стран должна соблюдаться последовательность: лесная политика – стратегия развития лесного хозяйства – лесное законодательство. Концентрированным выражением лесной политики в среднесрочной перспективе является лесной закон. Примечательно то, что с 1917 г. в России не было руководящих документов или законов, которые содержали бы в заглавии слова «лесная политика». До недавнего времени лесную политику заменяла политика коммунистической партии, а в условиях построения современных экономических отношений в стране до реальной, последовательной лесной политики и перестройки лесного хозяйства очередь еще не дошла. О лесном хозяйстве вспоминают и решают его задачи, как правило, в пожарном порядке.
У нас есть несколько блоков проблем, которые не позволяют успешно проводить в жизнь политику в области лесного хозяйства и лесной промышленности.
Во-первых, стратегические программы, которые формируются государственной политикой, но при этом не подкрепляются финансовыми средствами, обречены на провал. И хотя Россия вкладывает в лесное хозяйство в 10 раз больше Финляндии, в пересчете на гектар у нас получается всего 20 руб. против 150 руб. в Финляндии.
С 1924 г. отечественное лесное хозяйство финансируется по остаточному принципу, что означает выделение бюджетных средств в первую очередь на более значимые для государства виды деятельности (армия, полиция, медицина, образование, культура и так далее). Современная лесная политика России – политика переходного периода, она содержит в себе черты плановой и рыночной экономик. Элементом плановой экономики является, например, централизованно-административное установление государством ставок арендной платы за единицу объема лесных ресурсов или единицу площади лесного участка, которая определяет начальную цену предмета аукциона. Для финских предпринимателей цена формируется на рыночной основе, и туда входят затраты на целый комплекс лесохозяйственных работ. Поэтому неправомерно сравнивать среднюю попенную плату в Финляндии (около 50 евро) и в России (около 2 евро).
У нас не происходит соизмерения затрат и результатов лесного хозяйства. Поэтому увеличение объема финансирования лесного хозяйства с 9 млрд руб. (до принятия Лесного кодекса в 2006 г.) до 33 млрд руб. в настоящее время не дает оснований говорить о повышении эффективности расходования бюджетных средств. Стоит признать, что простое увеличение из года в год госрасходов на лесное хозяйство в условиях рыночных отношений не является благом. Это сродни наркотической зависимости, которая может привести к распаду отрасли.
Другим важным блоком являются проблемы правоустановления и правоприменения. У нас нарушена преемственность. Принятый Лесной кодекс, как это ни странно прозвучит из моих уст, хороший документ. Однако он создан для условий, которые сложатся, может быть, через 10–15 лет. Это рыночный лесной закон, он направлен на разгосударствление всех лесохозяйственных мероприятий, но, к сожалению, не учитывает тех экономических, социальных и в какой-то мере политических традиций, которые сложились на момент его принятия. Страна не готова к реализации таких правоотношений. И раз уж закон ушел вперед, а общество осталось позади, теперь приходится делать к нему частые поправки и дополнения, чтобы приблизить его нормы к реалиям сегодняшнего времени.
К недостаткам принятого кодекса относится его шаблонность. Одинаковые требования действуют, например, для Астраханской области и для Якутии, но невозможно работать по одному шаблону в такой большой лесной державе. Лесные отношения в стране будут эффективнее, если они будут формироваться в условиях единого рамочного федерального лесного закона и лесных законов субъектов федерации, учитывающих особенности регионов. Организационный аспект проблем находит отражение в разорванной структуре управления, в основе которой лежит федеральная собственность на леса, но основные обязанности по их управлению возложены на региональные власти. Получается система, которую можно назвать государственным аутсорсингом.
Между тем, на практике ситуация в области управления лесами остается достаточно сложной. Рентабельность заготовки древесины на Северо-Западе России составляет в лучшем случае 3–4%. Нынешняя лесная политика ориентируется на крупный бизнес, что неприемлемо для территорий, где работают небольшие градообразующие лесные предприятия. Надо не подавлять, а развивать этот класс.
Стратегической целью лесной политики России должен стать переход от ресурсной к эколого-ресурсной ориентации, в том числе, и системы лесного законодательства. Необходимо развивать переговорный процесс внутри страны и с зарубежными партнерами, формируя предсказуемую интернациональную лесную политику. Теоретически говорить об экономической эффективности лесной политики можно будет только тогда, когда мы будем соизмерять экономические затраты и результаты. Сумма бюджетных средств должна соизмеряться государством с арендной платой. На сегодня арендная плата не связана с затратами на ведение лесного хозяйства и по своему содержанию является рентой, изымаемой государством.
Следует менять систему изъятия и распределения лесной ренты. Государство может поднимать минимальную ставку арендной платы на лесные участки, однако часть средств надо отдавать регионам, повышая их экономическую заинтересованность в управлении лесами. Эта часть отчислений должна направляться исключительно на ведение лесного хозяйства региона, а не какие-то сторонние цели. С повышением минимальных ставок арендной платы социальная нагрузка должна быть убрана из договоров арендаторов и передана муниципалитетам. Лесной бизнес должен реализовывать свою непосредственную цель – получать прибыль. Не исключено доверительное управление государственными лесами, основанное на балансе экономических интересов государства и бизнеса. Разумеется, не последнюю роль здесь играют кадровое обеспечение, лесная наука, воспитание населения.
Лесная политика должна быть направлена на дальнейшее разгосударствление лесного хозяйства, с учетом наличия нерыночных зон лесного хозяйства: тушение лесных пожаров, надзорные функции и так далее. Необходимо соблюдать принцип региональности в принятии лесополитических решений, делая основной акцент на развитие самостоятельного регионального лесного законодательства.
Повысить эффективность лесной политики в области лесопользования при государственной собственности на леса можно путем увеличения прав лесопользования и разнообразия их экономического содержания (например, установление дифференцированных ставок арендной платы с учетом строительства лесных дорог и лесоразведения, установление полярных лесных такс с целью освоения труднодоступных лесных участков, концессионные соглашения и т.п.).
Комментарии