Частно-государственное партнерство в лесном секторе

Некоторые эксперты считают, что именно принятый в 2006 г. Лесной кодекс привел к масштабным лесным пожарам минувшим летом. По мнению других экспертов, проблема заключается не в том, что действующий Лесной кодекс плох, а в том, что «он принят не окончательно, не в том виде, в котором надо». Лесной кодекс 2006 г. передал все вопросы управления лесами из зоны ответственности федеральных властей на региональный уровень. Это касалось и охраны лесов от пожаров, которая включает в себя не только тушение, но и профилактику – устройство противопожарных просек, полос, очистку леса от сухостоя. Статья 19 Лесного кодекса установила, что финансирование мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов осуществляется за счет средств субвенций федерального бюджета, полностью следуя нормам федерального закона № 94_ФЗ от 21.07.2005 г. «О размещении заказов по поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Именно этот закон поставил хозяйственную деятельность по тушению пожаров на аукционную основу. Качественная готовность предприятия к тушению лесного пожара никого не интересует, важен только один параметр – готовность выполнить госконтракт за меньшие деньги, чем другой претендент. Ряд регионов стали заложниками этой системы. Контроль за распределением субвенций на лесохозяйственную деятельность отсутствует. В силу этого фактора ни противопожарная профилактика, ни противопожарные мероприятия не получают должного финансирования, которое существовало при централизованном управлении лесами. Кроме того, регионы, впервые получив полномочия по проведению профилактических противопожарных мер, не оказывают им должного внимания. Все эти факторы и стали предвестниками пожарной катастрофы, имевшей место летом 2010 г.

Государственная ставка на арендатора как «хозяина» в лесу также себя не оправдала. Следует отметить, что перенесение обязанности выполнения лесохозяйственных работ на арендатора – это обычная мировая практика. Вопрос состоит только в том, как управлять процессами воспроизводства лесов экономическими методами. Лесной кодекс статьями 53, 55, 63, 64 возложил ответственность за выполнение мер пожарной и санитарной безопасности, проведение работ по лесовосстановлению и уходу за лесом (т.е. всего перечня лесохозяйственных работ) на арендаторов. Однако Кодекс не содержит прямых указаний на то, за счет каких финансовых средств арендаторы должны выполнять эти работы.

Поэтому федеральные органы государственной власти, планирующие и выделяющие бюджетные средства в виде субвенций на ведение лесного хозяйства, рассмотрели в этом дополнительную возможность «обременения» частного бизнеса расходами на ведение той деятельности, которую бизнес и без этого финансирует, выплачивая налоги и делая целевые отчисления за использование лесов. В настоящее время расходы частного бизнеса на противопожарные и лесовосстановительные мероприятия можно рассматривать как своего рода дополнительный косвенный налог, компенсирующий потери бюджета в условиях низких ставок платы за древесину на корню.

Арендатор административно принуждается оплачивать расходы по ведению лесного хозяйства (в т.ч. на охрану лесов от пожаров) в дополнение к вносимой в бюджеты плате. Принуждение осуществляется через процедуру проведения аукционов, когда предметом аукциона становится проект договора аренды, подготовленный органами власти субъекта РФ без обсуждения с потенциальным пользователем, с обязательствами арендатора оплачивать расходы по ведению лесного хозяйства за его счет. С учетом того, что, например, условия воспроизводства лесов значительно отличаются от одного лесного участка к другому, и не учитываются при определении ставки платы за древесину, арендаторы ставятся в объективно не равные условия с точки зрения возмещения ими затрат на воспроизводство лесов за счет собственного дохода.

Финансирование затрат на воспроизводство лесов из дохода арендатора наряду с обязательным внесением в бюджеты арендной платы является по своей сути двойным обложением налогом (сборами) пользователей, не являющихся собственниками имущества в виде земель лесного фонда. Это положение противоречит норме ГК РФ, сформулированной статьей 210 в следующей редакции: «Собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором». Таким образом, решение возложить ответственность за лесовосстановление на арендаторов, включив дополнительные затраты в себестоимость лесозаготовок или направив на это часть прибыли является ошибочным, имеющим серьезные негативные последствия, как экологические, так и экономические.

Для того чтобы частно-государственное партнерство в лесном секторе получило реальные перспективы через институт аренды, должна быть установлена система финансирования лесохозяйственных работ, включая охрану лесов от пожаров, отвечающая интересам и государства, и арендаторов. Для этой цели на законодательном или нормативном уровне следует признать, что ведение лесного хозяйства не является финансовым обременением для арендатора, а представляет собой предпринимательскую деятельность, результаты которой должны приниматься и оплачиваться по установленным в договоре аренды лесных участков процедурам и расценкам.

При признании ведения лесного хозяйства предпринимательской деятельностью возможны два подхода к ее финансированию при условии, что средства на воспроизводство, охрану и защиту лесов на арендуемой территории создает лесопользователь, т.е. частный бизнес:

а) при первом подходе средства на воспроизводство лесов в размере установленных нормативов переводятся арендатором на специальный депозитный счет в банке, что учитывается при соответствующем снижении размера платы за использование лесов в той его части, которая должна поступать в бюджет субъекта федерации. Когда выполненные лесохозяйственные работы принимаются лесничеством, средства из депозитного счета возвращаются арендатору;

б) при втором подходе финансовые средства образуются также за счет платы за пользование лесом, поступающей в бюджет субъекта федерации, но часть этих средств в размере нормативных затрат на воспроизводство лесов централизуется либо в виде специального целевого фонда, либо в виде отдельной расходной статьи бюджета с тем, чтобы из этих централизованных средств производить оплату законченных лесохозяйственных объектов (восстановленных лесом площадей, пройденных уходами территорий и тому подобное), которые создаются арендаторами и принимаются органами власти субъекта федерации (лесничествами).

Для практической реализации какого-либо из двух названных подходов не нужно вносить изменения в Лесной кодекс – достаточно принять соответствующее постановление правительства, регламентирующее экономические отношения между государством и частным бизнесом при аренде лесов.

Таким образом, сейчас можно считать очевидной ошибкой передачу полномочий на управление лесами всем субъектам Федерации по одной схеме – и тем регионам, которые выражали желание и готовность реализовать делегированные полномочия, и тем регионам, где отсутствуют экономические условия для децентрализованного лесоуправления. Критерием для разграничения регионов по формам управления не должен быть такой искусственно придуманный показатель, как плотность населения (пункт 2 статьи 83 Лесного кодекса), передавший леса только одной Московской области под федеральное управление.

Таким критерием должно стать соотношение двух источников финансирования затрат на управление лесами и ведение лесного хозяйства – федерального и регионального бюджетов. В условиях, когда федеральное финансирование за счет субвенций преобладает в структуре доходов, децентрализация власти в управлении лесами не имеет экономических оснований. Этот факт заставляет федеральную власть теперь все чаще задумываться об изъятии полномочий по управлению лесами у «не справившихся» субъектов.