Лесной кодекс ждут новые изменения

С начала прошлого года новое лесное законодательство действует в полном объеме.

ПЕРЕМЕНЫ

Государственная лесная охрана прекратила свое существование – новым кодексом она не предусматривается. Леса остались без лесников, что привело к росту количества незаконных рубок, поджогов, самовольных захватов лесных земель и других правонарушений в лесах.Даже своевременно выявлять и документировать эти нарушения теперь в большинстве случаев просто некому.

По оценке Гринпис, за время действия нового кодекса доля незаконно заготавливаемой древесины в общем объеме заготовки выросла примерно вдвое.

Новое законодательство и принятые на его основе управленческие решения практически разрушили систему лесохозяйственного планирования. Лесоустройство больше не представляет собой единую и логически цельную систему лесохозяйственного планирования, а разбито на несколько отдельных частей, каждая из которых финансируется и выполняется независимо от остальных. Основные элементы классического лесоустройства – таксация лесов и планирование хозяйственных мероприятий – в какой-то мере предусматриваются только в лесах, переданных в аренду или постоянное пользование. Из-за слишком короткого времени, отпущенного на их разработку, и недостатков законодательства документы лесного планирования более высокого уровня (лесные планы и лесохозяйственные регламенты) получились в основном такого низкого качества, что большинство органов управления лесами стыдливо прячет их от посторонних взглядов, даже не пытаясь добиться соблюдения.

Объемы важнейших лесохозяйственных мероприятий (лесовосстановления, ухода за молодняками, противопожарного обустройства лесов) значительно сократились, а качество оставшихся снизилось до неприемлемого уровня. Содержание лесных питомников бывших лесхозов вообще не вписывается в новое лесное законодательство, поскольку контракты на выполнение работ по охране, защите и воспроизводству лесов размещаются ежегодно без каких-либо гарантий на следующий год, а цикл выращивания посадочного материала составляет в основном два-три года.

Большинство арендаторов пока не приступили в полной мере к выполнению лесохозяйственных работ, поскольку получили соответствующие обязанности только после окончания переходного периода и приведения договоров аренды в соответствие с новым Лесным кодексом, то есть фактически лишь с 2009 г.

Количество документов в лесном хозяйстве существенно выросло, их подготовка стала основным видом деятельности государственных органов управления лесами.

По оценке Гринпис, в среднем около 60% рабочего времени сотрудников органов управления лесами в субъектах Российской Федерации, лесничих и их помощников занято именно планово-отчетной деятельностью.

Наибольший ущерб новое лесное законодательство нанесло малому лесному бизнесу. Новые требования и процедуры, связанные с предоставлением лесов в пользование, оказались невыполнимыми для значительной части небольших компаний. Изменения, внесенные в кодекс в 2009 г. федеральным законом №322ФЗ «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», вовсе сделали недоступной для этих компаний аренду лесных участков. Положение малого бизнеса существенно усугубилось также в связи с предоставлением крупным организациям огромных лесных территорий для реализации так называемых «приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов», большинство из которых существует только «на бумаге» и вряд ли когда-либо будет реализовано на практике.

Новое лесное законодательство поставило под угрозу существование многих элементов системы территориальной охраны природы – особо охраняемых природных территорий, защитных лесов, особо защитных лесных участков, о некоторых категориях которых законодатели сначала вовсе забыли. Новый кодекс существенно расширил возможности застройки защитных лесов. Возможно, что именно для предоставления больших возможностей девелоперам и была затеяна переделка лесного законодательства. Ошибки нового лесного законодательства позволили органам власти ряда регионов начать процесс ликвидации многих ценных особо охраняемых природных территорий.

ПРАВОВЫЕ РАМКИ

Закон о федеральном бюджете на 2010 г. предусматривает значительное сокращение финансирования лесного хозяйства. Расходы федерального бюджета на лесное хозяйство в целом планируется сократить на 19,6%, а субвенции субъектам федерации на осуществление переданных полномочий в области лесных отношений – на 15%. Реальное сокращение, с учетом инфляции, окажется еще большим. При этом обязанности, возлагаемые на органы управления лесами в субъектах Российской Федерации, увеличиваются: с 1 января 2010 г. органам управления лесами в субъектах РФ передаются полномочия по государственному пожарному надзору в лесах.

Сокращение финансирования государственных органов управления лесами при увеличении возлагаемых на них функций и полномочий неизбежно приведет к снижению качества государственных услуг. Проще говоря, все будет делаться медленнее, хуже и, вероятно, с большей коррупционной составляющей. Поскольку роль государства в лесных отношениях в нашей стране по-прежнему высока, дальнейшее снижение качества работы государственных органов неизбежно отразится на положении всего лесного сектора.

В начале 2010 г., скорее всего, закончится переработка многих важнейших нормативно-правовых актов лесного хозяйства, в том числе «Правил заготовки древесины», «Правил лесовосстановления», «Правил ухода за лесами», и многих других. Подготовленные в конце 2009 г. проекты новых редакций этих документов отличаются большим количеством ошибок и противоречий. Если эти ошибки не будут исправлены, они неизбежно приведут к дальнейшему разрушению лесного хозяйства.

В 2010 г. в Лесной кодекс вносится девятый набор изменений. В общей сложности сейчас готовится около шести разных законопроектов, предусматривающих внесение изменений в Лесной кодекс и имеющих шансы быть принятыми. Поскольку никакой общепризнанной концепции исправления нового Лесного кодекса не существует, вносимые в него поправки носят разнонаправленный характер, что, в свою очередь, обуславливает непредсказуемость изменений и их последствий.

В 2010 г. продолжится рост всевозможных платежей и тарифов (на электроэнергию, железнодорожные и автомобильные перевозки и других), оказывающих влияние на развитие лесного сектора. Кроме того, наиболее вероятен рост коррупционной нагрузки на лесной сектор, в том числе в связи с введением ряда новых нормативно-правовых актов (в частности, технических регламентов «О безопасности колесных транспортных средств», «О требованиях к фитосанитарной безопасности» и других). Совокупное действие роста официальных платежей и тарифов и роста коррупционной нагрузки на лесной сектор, вероятно, приведет к радикальному снижению конкурентоспособности большинства предприятий российского ЛПК.

Частичное разрушение системы территориальной охраны природы (в первую очередь – размывание статуса защитных лесов) неизбежно приведет к росту конфликтов между органами управления лесами и лесопользователями с одной стороны и населением, инициативными группами граждан и природоохранными организациями – с другой. Усиливающееся разорение защитных лесов, в первую очередь – зеленых и лесопарковых зон вокруг населенных пунктов, – резко усиливает неприятие существующей в России экстенсивной модели лесопользования населением, что явно не способствует спокойной работе организаций лесного сектора. Все эти новые тенденции, вероятно, будут оказывать существенное негативное влияние, как на лесное хозяйство, так и на лесной сектор в целом.

Органы государственной власти не принимают мер, адекватных нынешней ситуации в лесном секторе. В частности, почти заморожена деятельность общественных советов при федеральных органах управления лесами, отложена на неопределенный срок разработка необходимых поправок к Лесному кодексу. На много месяцев отстает от графика подготовка новых редакций нормативно-правовых актов лесного хозяйства, сокращается финансирование лесного хозяйства из бюджета. Это неизбежно негативно скажется на общей ситуации в лесном секторе России.

Разрушение российского лесного сектора зашло настолько далеко, что необходим комплекс мер, нацеленный на приведение в порядок лесного законодательства, восстановление государственной лесной охраны, развитие лесоустройства, переход от экстенсивной модели лесного хозяйства к интенсивной, создание современной системы лесного образования и повышение квалификации специалистов, сохранение наиболее ценных в природном и средообразующем отношениях лесов.

ПЕРВООЧЕРЕДНЫЕ МЕРЫ

Несмотря на формально проведенную децентрализацию управления лесами, основные меры по наведению порядка в лесах требуются от федеральных органов государственной власти. Связано это с тем, что практически все леса страны находятся в собственности Российской Федерации, а лесной сектор в основном регулируется федеральными законами и нормативно-правовыми актами.

Основная часть средств от использования лесов поступает в федеральный бюджет и из него же распределяется в виде субвенций регионам.

Возможности органов государственной власти субъектов федерации по исправлению ситуации в лесах несоизмеримо малы по сравнению с возможностями федерального центра. Необходимо восстановить государственную лесную охрану в ранге самостоятельного федерального ведомства с достаточной численностью персонала (не менее 20 тыс. инспекторов на всю страну) и достаточным уровнем финансирования из бюджета (ориентировочно 15–20 млрд руб. на 2010 г.). Это решение требует, во-первых, внесения изменения в Лесной кодекс Российской Федерации, вовторых, внесения изменений в федеральный бюджет 2010 г. и последующих лет и, в-третьих, изменения структуры федеральных органов исполнительной власти.

Следует принять государственную программу поддержки лесного хозяйства в лесах, ранее вовлеченных в эксплуатацию и в значительной степени утративших свой ресурсный потенциал в результате истощительных рубок последних десятилетий. В первую очередь эта программа должна сосредоточиться на поддержке качественного ухода за лесами, лесовосстановления и поддержания сети лесных дорог в зонах интенсивного лесного хозяйства. Минимальный размер финансирования на 2010 г. и далее, при котором можно рассчитывать на достижение значимого результата составляет 20–25 млрд руб., оптимальный – около 50 млрд руб. в год.

Однако просто дополнительного финансирования недостаточно для организации эффективного лесного хозяйства. Необходимо исключить из действующих отраслевых нормативов устаревшие (но дорогие в исполнении) требования, существенно удорожающие работы по лесовосстановлению и уходу за молодняками. Кроме того, потребуется активная работа по вовлечению в лесохозяйственную деятельность жителей лесных деревень и поселков, значительная часть которых в результате многолетней безработицы утратила мотивацию к созидательному труду.

Необходимо создать рабочую группу, сформированную по профессиональному признаку, для подготовки государственной лесной политики и проекта нового Лесного кодекса Российской Федерации.

В оптимальном варианте группа должна быть создана при президенте России и сформирована из наиболее квалифицированных экспертов, представляющих всех участников лесных отношений, а именно: органы федеральной государственной власти и субъектов федерации, органы местного самоуправления, крупный, средний и малый лесной бизнес, общественные организации, лесную науку, лесохозяйственные организации. При формировании группы необходимо избежать отбора экспертов по признакам партийности и лояльности, ибо это приведет к отклонениям от принципа выбора лучших профессионалов. Для создания такой группы главное – воля одного из руководителей страны.

После того, как федеральный центр сделает свою работу, на органы государственной власти субъектов федерации ляжет задача по претворению в жизнь принятых решений, касающихся восстановления лесного сектора, а также социальной реабилитации бывших работников леса, потерявших веру в будущее в результате реформ последних лет. Для восстановления отрасли эта вера, в сочетании с грамотным управлением, необходима как воздух.