России нужна новая экономическая модель лесного хозяйства

Расчетная лесосека – не показатель

С момента принятия Лесного кодекса в 2006 г. стало забываться, что основной предпосылкой реформирования старой системы лесного хозяйства была его убыточность. Проблема не была решена, но под влиянием мифа «о хорошем советском прошлом» сегодня происходит возвращение к исчерпавшей себя экстенсивной модели лесопользования. Так, в Архангельской обл. в 1980-е гг. активно перерубали расчетную лесосеку, практически не занимаясь лесовосстановлением. В результате в ряде лесничеств леса стали березовыми и из действовавших когда-то в Архангельске 29 лесозаводов, занимавшихся переработкой хвойной древесины, сегодня работают только пять.

Расчетная лесосека при действующем порядке ее исчисления, без исключения экономически недоступных лесов, не является объективным показателем оценки неистощительности лесопользования. Объем рубок в 1940–2000-е гг., в том числе в период максимальных заготовок древесины, пришедшийся на 1960–1970-е гг., не превышал 54,4% расчетной лесосеки, но привел к снижению доли хвойных пород в лесосырьевой базе России в 1965–1999 гг. почти на 10%. При этом, в результате возможности «прятать» в статистике избыточную заготовку хвойных пород, официальный переруб по хвойной хозсекции в 1988 г. составлял около 35%.

Консервация «советской модели» частично объясняется сохранением не имеющего экономического смысла показателя использования расчетной лесосеки в качестве ведущего инструмента управления лесным хозяйством и отсутствием стимулов для долгосрочных инвестиций в улучшение качества лесного фонда.

Проект Стратегии развития ЛПК до 2030 г. отмечал, что расчетная лесосека в целом по стране завышена примерно в два раза. При этом Рослесхоз не желает признавать проблему и стремится сохранить показатель использования расчетной лесосеки в качестве инструмента управления.

Для того чтобы продемонстрировать руководству страны хотя бы формальное использование показателя расчетной лесосеки в качестве инструмента управления лесопользованием, в 2017–2020 гг. началась волна попыток увеличить уровень ее использования на арендованных территориях. Эти попытки несостоятельны и утопичны. В прошлом использование «расчетки» в отдельных регионах России не превышало 70,2%. Максимальные показатели достигались только в регионах, расположенных на границе или обладающих густой сетью дорог, – Карелия (70,2%), Ленинградская обл. (55,1%), а также Владимирская обл. (65,0%).

Попытки считать «недобросовестными лесопользователями» арендаторов, вырубающих менее 70% расчетной лесосеки, направлены в первую очередь на «наказание» компаний, сертифицированных по FSC, а не на повышение экономической эффективности лесного хозяйства России. В результате страдает биоразнообразие, а лесопромышленники рискуют потерять сертификаты добровольной лесной сертификации – в России по FSC сертифицировано 51 млн га, это чуть более 30% всех лесов, переданных в аренду. Для российских производителей увеличиваются риски закрытия наиболее «вкусных» зарубежных рынков. Федеральные органы управления лесами не в состоянии понять, что заставить зарубежных потребителей отказаться от пользующейся их доверием добровольной системы сертификации при доле российской лесной продукции менее 10% рынка невозможно.

Лесовосстановление как инструмент освоения бюджета

Существенная часть бюджетных средств идет на лесовосстановление вне арендованных земель. Якобы для того, чтобы позднее выросший лес отдавать под лесозаготовки бизнесу. Однако в большинстве регионов России такая практика не имеет смысла, если за лесными культурами нет регулярного ухода, и только увеличивает риск пожаров – даже там, где хвойные выживают, образуются загущенные монокультуры сосны и ели, обладающие большей горимостью, чем смешанные леса и леса из мелколиственных пород. Гибель лесных культур, по данным Государственного учета лесного фонда, составляет 53,5–57% и во многом является пустым расходованием бюджетных средств.

Ради экономии предприятия проводят осветления и прочистки «коридорным» способом, что не запрещено действующим законодательством, но не приносит лесоводственного эффекта.

На арендованных землях лесовосстановлением должны заниматься сами компани. Так, «Монди СЛПК» финансирует нужные ей лесопитомники – не нужно тратить на это бюджетные деньги и заниматься лесовосстановлением, если нет средств на качественные уходы за лесопосадками. Платить за саженцы с закрытой корневой системой или проводить вместо них больше рубок ухода на естественно зарастающих вырубках – это должен решать бизнес, а не органы управления лесами. Разговоры о помощи Рослесхоза компаниям в выращивании саженцев – во многом повод для выбивания денег: 83,2% средств федерального проекта «Сохранение лесов» нацпроекта «Экология» – это средства компаний.

Фактически в стране конкурируют две модели лесопользования. По первой модели, в соответствии с Лесным кодексом основные лесохозяйственные функции в лесах промышленного назначения переложены на арендаторов. По второй – они сохраняются за органами управления лесами и восстанавливаемой системой лесхозов. Рослесхоз ставит стратегическую задачу наполнения бюджетов лесхозов за счет выполнения ими лесохозяйственных функций и одновременно не хочет передавать функции лесовосстановления арендаторам. Возможно, этим и объясняется прекращение роста площади арендованных лесов и отказ от их увеличения в новой версии госпрограммы РФ «Развитие лесного хозяйства» от 2019 г., что стало возможным из-за того, что ни Минэкономики, ни Минпромторг больше не отвечают за политическую поддержку и мониторинг динамики площади лесной аренды. В паспорте программы задача увеличения площади аренды не ставится. «Ожидаемые результаты реализации Программы – сохранение на уровне 21,2% площади земель лесного фонда, переданных в пользование, в общей площади земель лесного фонда». То есть планируется, что в дальнейшем компании будут только покупать право на вырубку, а бюджетные средства пойдут на малоэффективное лесовыращивание.

Лесовосстановление в отсутствие эффективного контроля со стороны общества и экономической заинтересованности бизнеса фактически превратилось в инструмент освоения госбюджета. Так, в 2018 г., по данным Рослесхоза, рубки ухода в молодняках были проведены лишь на 264,5 тыс. га, вместо запланированных 297,3 тыс. га, то есть только на 89%. Другими словами, рубками ухода в России в молодняках проходится только около 28% от площади лесовосстановления и лесоразведения, тогда как в Беларуси – более 110%.

В то же время доля дорогих саженцев с закрытой корневой системой в общем количестве посадочного материала увеличилась в 2,3 раза и достигла 10,4% в 2018 г. Однако, по мнению генерального директора Новоенисейского ЛХК Мартина Херманссона, даже в арендованных лесах с интенсивным лесным хозяйством саженцы с закрытой корневой системой нужны только в странах с дорогой рабочей силой – Швеции и Германии. В России же эффективнее использование традиционных саженцев с одновременным созданием большего количества рабочих мест в лесном хозяйстве.

Министр природных ресурсов и экологии Дмитрий Кобылкин предложил Китаю совместно с Россией и на российской территории вдоль границы построить селекционно-семеноводческие комплексы и высаживать лесопосадочный материал. Почему Китаю предлагается финансировать деятельность государственных лесхозов, вместо того чтобы на конкурсной основе арендовать лесные территории и вести на них лесовосстановление в ходе лесопользования, а российским органам управления лесами – выполнять от имени государства контрольную, а не хозяйственную функцию? Причина достаточно оригинального предложения позволяет предполагать высокорискованные коррупционные схемы.

Неэффективный проект

Примером бессмысленного расходования средств бюджета в лесном хозяйстве является и федеральный проект «Сохранение лесов». В нем нет ни одного показателя по тому, какого породного состава и густоты планируется восстановить вырубленные и погибшие насаждения. Так, на Дальнем Востоке ежегодно объем экспорта особо ценных пород (монгольского дуба и маньчжурского ясеня) превышает его заготовку минимум на 15–20%. Однако какие-либо количественные показатели по восстановлению дуба, ясеня, дальневосточной липы и корейского кедра отсутствуют.

В Рослесхозе и Минприроды считают, что введение количественных показателей по восстанавливаемым породам нецелесообразно. Также в проекте нет ни одного показателя по породам, которыми планируется восстанавливать леса в малолесных регионах. Это может привести к тому, что вместо исчезнувших природных лесов доминированием широколиственных пород будут опять высаживаться монокультуры сосны и ели. В последние 10 лет попытки экологических неправительственных организаций в сотрудничестве с органами управления лесами субъектов РФ восстанавливать широколиственные леса упираются в отсутствие саженцев широколиственных пород.

Также нет каких-либо публичных официальных показателей по породному составу выращиваемых в питомниках саженцев. Это объяснимо, когда речь идет о питомниках компаний, но недопустимо при реализации якобы «не ресурсного» национального проекта «Экология». В результате все питомники, находящиеся в ведении органов управления лесами, ориентированы только на выращивание саженцев сосны, ели и лиственницы. Их посадки могут иметь лесоресурсное значение, но крайне бедны по видовому составу, играют незначительную роль в сохранении биоразнообразия и являются основным источником пожаров вне территории лесопромышленной аренды. Известны только несколько исключений – саженцы дуба черешчатого в питомнике Татарстана, саженцы кедра корейского в Хабаровском крае, кедра сибирского в Средней Сибири. Если лесной промышленности нужен тот или иной породный состав, то для этого надо вести соответствующее лесное хозяйство на арендованных землях и вкладываться не в выращивание хвойных монокультур на неарендованных землях, а экономически мотивировать развитие аренды в лесах. Аргумент представителей Рослесхоза, что лесовосстановление требуется для компенсации лесопользования по однолетним контрактам, только подтверждает тезис о том, что непредоставление среднему и малому лесному бизнесу права аренды лесов с функциями лесовосстановления – это инструмент перехвата бюджетного финансирования лесхозами без серьезного экологического, экономического или ресурсного обоснования.

Нет в проекте и ни одного показателя по восстановлению ценных и исчезающих экосистем – например, колхидского самшита, полностью исчезнувшего в результате занесенного с импортным посадочным материалом во время подготовки к Олимпийским играм 2014 г. вредителя – самшитовой огневки.

Ущерб от лесных пожаров измеряется легко фальсифицируемым и трудно проверяемым показателем – стоимостью ущерба в рублях, а не площадью пожаров, которая может определяться по космоснимкам.

Нет ни одного показателя по площади правильных осветлений и прочисток, без которых лесные культуры гибнут. Понятно, что арендаторы должны восстанавливать ими вырубленное, но они это осуществляют – пока в массе недостаточно эффективно – на собственные средства.

Федеральный проект предусматривает проведение лесовосстановления и лесоразведения на любых «свободных» от леса территориях. Даже там, где лес растет сам по себе и пожары, по причине удаленности от населенных пунктов и инфраструктуры, уже можно не тушить (потому что забросить туда людей и технику невозможно), но тратить средства якобы на лесовосстановление необходимо.

Планируемый к достижению в рамках федерального проекта «Сохранение лесов» показатель – около 1 млн га лесовосстановления в год – меньше темпа естественного зарастания заброшенных сельскохозяйственных земель за последние 30 лет. На данный момент заросло 60–85 млн га. Все показатели федерального проекта в реальности не экологические, а «ресурсные» и фактически не имеют отношения к приоритетам национального проекта «Экология». Минприроды и Рослесхозу неоднократно предлагалось ввести конкретные, с измеряемыми показателями и результатами, активности по сохранению площади экологически ценных лесов – такие как, например, площадь малонарушенных лесных массивов, сохраненных в качестве территорий Национального лесного наследия, что всегда категорически отвергалось, поскольку потенциально ограничивает возможности сохранения экстенсивной модели лесопользования и требует содержательной работы, а не «освоения бюджета».

Бесполезные инициативы

Инициативы профильных федеральных органов исполнительной власти свидетельствуют скорее о попытках возвращения к старой системе финансирования лесного хозяйства, без количественных оценок ее экономической, лесоводческой, экологической эффективности. По принципу – «средств сколько хочется, результаты и ущербы – как получится».

В течение 2018–2019 гг. все предложения Рослесхоза по оплате аренды лесных участков также были направлены на сохранение экстенсивной модели лесопользования, а не на стимулирование формирования хозяйственно ценных насаждений.

Последнее требует брать арендную плату за единицу площади аренды, а не за 1 м3 вырубленной древесины. Увеличение запаса древесины на гектар аренды – это должен быть доход арендатора, а не предлог для увеличения его платежей за аренду. Также в 2018 г. и 2019 г. были предприняты попытки лишить и ограничить средний и мелкий лесной бизнес права лесной аренды с ведением лесного хозяйства, что имело стратегической целью монополизировать лесовосстановление лесхозами за счет бюджета.

Вызывают сомнение планы по созданию «Российского лесного оператора» в качестве управляющего 65% расчетной лесосеки лесов страны. Ссылки руководства Рослесхоза на опыт стран Скандинавии с развитым лесным хозяйством и лесной промышленностью некорректны. Да, в Финляндии и Швеции успешно осуществлено разделение нормативно-методической и хозяйственной деятельности путем создания лесных госкомпаний, которые действуют в менее экономически привлекательных лесах, в основном на севере, и вне лесных земель частных компаний. В Финляндии у государственной Metsähallitus Forestry Ltd находится 35% лесов (4,8 млн га без ООПТ), в Швеции госкомпания Sveaskog управляет 14% лесов (3 млн га). В обеих странах в ведении госкомпаний менее 50% лесов, что позволяет им сконцентрироваться на управлении природоохранными, резервными лесами, ООПТ, а не конкурировать с лесопромышленниками.

К сожалению, все попытки реализовывать давно назревшие решения на уровне Рослесхоза и Минприроды – открытость квартальной сети, плантационное лесовыращивание на заброшенных сельхозземлях, создание Национального лесного наследия, разработка и реализация пилотных лесных проектов под Парижское соглашение – встречают открытое сопротивление или так и остаются нереализованными.

Что делать?

Одна из главных проблем действующего Лесного кодекса заключается в том, что заложенная в нем экономическая модель эффективно применима на территориях, взятых в аренду, а это даже в перспективе не более 25–30% площади лесов России. Соответственно, лесоуправление на арендованных и неарендованных лесных землях должно быть разным и планироваться по-разному. На арендованных землях задача лесоуправления – это увеличение эффективности бизнеса арендатора, на неарендованных – повышение устойчивости к пожарам и сохранение экологических ценностей леса, сохранение биоразнообразия.

Необходимо экономически стимулировать ведение интенсивного лесного хозяйства во вторичных, ранее освоенных лесах с более густой сетью дорог, а не поощрять сохранение экстенсивной модели лесопользования, направленной на освоение удаленных лесных массивов в местах с низкой плотностью лесных дорог.

Привлечение инвестиций и инвесторов невозможно без открытия информации по лесам. В настоящее время во многом происходит симуляция открытости. Руководство Рослесхоза утверждало, что раскрытие информации по лесам нужно лишь «иностранным агентам» – российским экспертам Гринпис и Всемирного фонда природы (WWF) России. При этом вся информация системы дистанционного спутникового мониторинга (ИСДМ-Рослесхоз) до 2017 г. и большая часть информации с 2017 г. основана на данных зарубежных спутников. Практически вся основная информация о характеристиках и запасах древесины в лесах России геополитическим конкурентам давно известна. Старшекурсники и аспиранты университетов Бразилии, США, Канады и стран ЕС по открытым космоснимкам легко дешифрируют информацию о российских лесах. Причем зачастую их информация точнее, чем устаревшие на 10–15 лет данные лесоустройства и не раскрываемые Рослесхозом данные государственной инвентаризации лесов (ГИЛ), которая, как оплаченная на средства налогоплательщиков информация, должна быть открытой.

Согласно отчету Счетной палаты РФ, фактическое количество лесных инспекторов по состоянию на 1 июля 2019 г. составило 21,0 тыс. человек, или 52,7% от нормативной. Нагрузка на 1 лесного инспектора в настоящее время свыше 35 тыс. га. По состоянию на 1 июля 2019 г. фактическая численность должностных лиц, осуществляющих федеральный государственный лесной надзор (лесную охрану), составляет 89,2% от штатной – не много людей готовы работать инспекторами за 15–25 тыс. руб. Причем работу лесного инспектора не отнесешь к низкоквалифицированным: современный работник лесного хозяйства должен хорошо разбираться не только в деревьях, но и в картах, ГИС-технологиях. Для сравнения: площадь лесов Беларуси менее 10 млн га, России – 768,1 млн га, хотя количество работников лесного хозяйство у нас примерно одинаково.

Причина низких зарплат и нехватки кадров – отсутствие правильной экономической системы финансирования лесного хозяйства. Сейчас оно не окупается и полностью зависит от субсидий. Это, в свою очередь, связано с бросовой стоимостью леса на корню, в том числе с тем, что у лесозаготовителей нет надежной информации о наличии лесных ресурсов, а сами леса истощены незаконными рубками и пожарами. У бизнеса нет экономических стимулов инвестировать в правильные рубки ухода за лесом, в лесовыращивание на долгосрочный период. Дальше так управлять нельзя, необходимо пересмотреть существующую экономическую модель лесного хозяйства. Вложения в реформирование управления лесами окупятся – и пожары, и незаконные рубки дешевле предотвратить, чем расхлебывать их последствия. Часть необходимых средств можно получить, прекратив неэффективные работы по лесовосстановлению на неарендованных лесных землях с созданием загущенных хвойных монокультур, том числе из наиболее дорогих саженцев с закрытой корневой системой.

Необходимо сделать открытыми данные госинвентаризации по запасам сохранившихся наиболее продуктивных и привлекательных для промышленности лесов, в том числе с использованием методов дистанционного зондирования.

Следует разработать и обеспечить скорейшее внедрение новых методик расчета допустимых объемов изъятия древесины, обеспечивающих реальное неистощительное использование экономически доступных лесов, без учета запасов экономически недоступных лесов. Обеспечить оперативный перерасчет неистощительного объема изъятия древесины для достоверного учета потерь лесных ресурсов от лесных пожаров и других аналогичных явлений.

Показатели эффективности управления лесами и планируемые для их достижения мероприятия должны быть разными в арендованных и неарендованных лесах. Количественные показатели эффективности управления лесами должны зависеть от их целевого назначения – для промышленной заготовки древесины и для защитных лесов, и отражать не процессы (посадка, рубки ухода), а результаты – площади лесов, сформированных путем эффективного лесовосстановления экономически ценными породами и рубками ухода в молодняках.

Следует установить количественные целевые показатели по породному составу и полноте формируемых посадкой и рубками ухода насаждений, которые проверять раз в 5, 10 и 20 лет после посадки.

В обязательном порядке публиковать в открытом доступе на едином портале информацию об участках, где проводится посадка леса и уход за ним, с географическими привязками для обеспечения общественного контроля.

Необходимо развивать цифровизацию лесного хозяйства, в том числе высокотехнологичные системы оперативного мониторинга за состоянием лесов – например, успешно внедряемую в Хабаровском и Приморском крае систему «Кедр».

Разработать и внедрить комплекс мер по стимулированию долгосрочных инвестиций лесопользователей в улучшение качества лесного фонда, особенно в строительство дорог, эффективное лесовосстановление, рубки ухода в молодняках, а также гарантии сохранности данных инвестиций. Дополнить земельное законодательство для обеспечения возможности плантационного лесовыращивания на заброшенных землях иного назначения, в том числе на заброшенных сельскохозяйственных землях.

Внедрить требования по сохранению биоразнообразия при интенсивном ведении лесного хозяйства. Обеспечить сохранение наиболее ценных малонарушенных лесных территорий путем создания особо охраняемых природных территорий и участков Национального лесного наследия. Разработать и реализовать дорожную карту по адаптации лесного хозяйства России к глобальным климатическим изменениям.